En septembre 2018, la Table sur les industries numériques, qui fait partie des Tables de stratégies économiques du Canada et qui regroupe une douzaine de chefs d’entreprise canadiens, a publié un rapport intitulé L’impératif de l’innovation et de la compétitivité : Saisir les occasions de croissance. Le rapport a clairement lancé ce défi au gouvernement du Canada :
Rendre numériques tous les services du gouvernement qui s’adressent au public d’ici 2025, pour qu’ils soient accessibles sur Internet et les téléphones mobiles, et offerts par un système de connexion unifié.
La Table a fait valoir ce qui suit : « Chaque service gouvernemental doit être assuré en ligne afin d’éliminer la nécessité de se rendre en personne dans les bureaux du gouvernement et de devoir imprimer, numériser et expédier par courrier les documents gouvernementaux. La façon dont le gouvernement assure actuellement des services à la population canadienne ne convient plus à notre époque. »
Ce défi nous interpellait. Inauguré en 2017, le mandat du Service numérique canadien (SNC) vise à aider le gouvernement à améliorer sa prestation des services, au moyen d’approches et d’outils modernes permettant de réduire le risque de défaillance des produits, de diminuer les coûts, d’assurer la sécurité des systèmes et la protection des renseignements personnels des utilisateurs et, surtout, d’améliorer la vie des gens en mettant leurs besoins et leurs préoccupations au premier plan. Nous nous associons à des ministères de l’ensemble du gouvernement fédéral pour concevoir et mettre en place ensemble des services destinés au public, en créant des ressources qui permettent la prestation en priorité de services numériques au sein du gouvernement et en en faisant la démonstration, afin de répondre aux attentes modernes des Canadiennes et des Canadiens pour des services conviviaux, rapides, inclusifs, fiables, sûrs et transparents. Notre équipe comprend des développeurs de logiciels, des concepteurs, des chercheurs, des gestionnaires de produits ainsi que des ingénieurs de la sécurité et de la fiabilité possédant des compétences qui demeurent sous-représentées au sein du gouvernement fédéral. Plusieurs d’entre nous ont déjà fait ce travail au sein d’équipes des services numériques aux États-Unis (en anglais) et au Royaume-Uni (en anglais).
Le lancement du SNC a été une reconnaissance du fait que les attentes des citoyennes et des citoyens à l’égard de la prestation des services gouvernementaux ont changé. La Table a expressément mis le gouvernement au défi d’offrir des « services numériques de bout en bout ». De nombreux services gouvernementaux sont partiellement « en ligne » — des formulaires papier peuvent être téléchargés ou ont été convertis en formulaires Web —, mais très peu sont vraiment numériques. Mettre un service en ligne ne constitue qu’une partie de la façon de le rendre numérique; cette numérisation comprend, pour reprendre la célèbre définition de Tom Loosemore (en anglais) : « l’application de la culture, des processus, des modèles d’affaires et des technologies de l’ère d’Internet pour répondre aux attentes élevées des gens ».
Comme le souligne le rapport de la Table des industries numériques, de nombreux services du gouvernement du Canada nécessitent encore des documents papier ou des visites en personne dans les bureaux du gouvernement. Dans certains cas, il est difficile, voire impossible d’y accéder sur des appareils mobiles qui sont pour de nombreux Canadiens et Canadiennes le seul ou le principal moyen de se connecter à Internet; en coulisse, même les demandes de formulaire en ligne doivent, pour certains services, être imprimées pour être traitées manuellement. Ces processus et systèmes désuets, et plusieurs autres, drainent les ressources limitées de TI qui travaillent à « simplement maintenir les activités existantes », ce qui rend plus difficile l’amélioration progressive de la prestation des services ou des technologies et pratiques sous-jacentes qui dictent leur vitesse. La numérisation partielle mais incomplète des processus peut frustrer les utilisateurs et alourdir plutôt que réduire le fardeau des centres de traitement, des centres d’appels et d’autres canaux. Les services numériques de bout en bout bien conçus améliorent le rendement et la fiabilité, permettent au personnel de consacrer moins de temps à explorer le processus et plus de temps à servir le public, et proposent l’expérience gouvernementale que les gens méritent et à laquelle ils s’attendent, qu’ils choisissent d’interagir avec le gouvernement en ligne, par téléphone ou en personne.
En novembre 2018, le SNC a accepté le défi lancé par la Table (en anglais) de considérer la question suivante : que faudrait-il pour que le gouvernement du Canada puisse offrir de façon numérique ses services au public d’ici 2025?
Le SNC ne détient pas le pouvoir de décider, au nom du gouvernement, d’en faire une priorité. Toutefois, une partie du mandat du SNC consiste à conseiller le gouvernement sur la prestation des services numériques. Dans cet esprit, nous offrons l’amorce d’une feuille de route sur la façon dont le gouvernement du Canada pourrait relever ce défi de la Table. Les étapes ci-dessous indiquent comment nous pensons que le gouvernement pourrait commencer cette année, en nous fondant sur notre expérience ici et à l’échelle internationale, et sur des centaines de conversations à tous les niveaux du gouvernement du Canada.
Les fonctionnaires dans l’ensemble du gouvernement travaillent à l’amélioration de la prestation des services numériques, mais les efforts déployés jusqu’à maintenant n’ont pas été suffisants. Nous devons donc faire tourner le vent pour qu’ils l’aient dans les voiles. Les Canadiennes et les Canadiens s’attendent à des services numériques qui reflètent l’ère d’Internet. Des mesures concrètes et audacieuses nous aideront à répondre à ces attentes. Nous avons hâte d’élaborer cette feuille de route avec vous tous.
1. Prioriser, renforcer et mesurer le développement des services numériques.
Premièrement, choisir les services à numériser de bout en bout d’ici 2025. Le gouvernement du Canada offre des centaines de services. Nous ne croyons pas que tous ces services puissent, ou même devraient, être entièrement numérisés d’ici 2025. Le gouvernement doit choisir un ensemble pertinent de services ciblés.
Le volume annuel des transactions est un point de départ imparfait, mais raisonnable, pouvant indiquer le nombre de personnes comptant sur un service et l’incidence que pourraient avoir les améliorations de ce service. Parmi les services énumérés dans le Répertoire des services du gouvernement du Canada, environ 20 services comptent plus d’un million de transactions par année; et moins de 50 services comptent plus de 100 000 transactions (soit beaucoup moins de 1 % de la population canadienne) par année. Voici quelques exemples de services qui ont une incidence sur des centaines de milliers ou des millions de personnes chaque année : produire une déclaration de revenus, présenter une demande de passeport, se faire traiter à la frontière, recevoir des prestations d’assurance-emploi et recevoir des prestations de la Sécurité de la vieillesse. À l’autre extrémité du spectre, les services à très faible volume sont moins susceptibles de convenir à une numérisation rentable. (Par exemple, selon le Répertoire des services, seulement deux demandes de permis d’exploitation de boutique hors taxes ont été reçues en 2017-2018.)
Ensemble, les services qui supposent des centaines de milliers ou des millions de transactions chaque année représentent la grande majorité des interactions des gens avec le gouvernement du Canada, et la numérisation de ces services est susceptible d’être le plus profitable. Pour diverses raisons, d’autres services devraient peut-être « couper la file d’attente », par exemple, afin de rendre plus accessibles les services aux populations vulnérables, d’améliorer la sécurité ou d’aider les entreprises canadiennes.
Deuxièmement, requérir des évaluations exemptes de reproches au moyen des Normes numériques du gouvernement du Canada, communiquées ouvertement. Sans évaluation, il est impossible de mesurer les progrès par rapport à l’objectif et à la croissance d’une équipe de prestation, et les équipes ratent des occasions importantes d’entendre des commentaires indépendants et de corriger le tir. Une culture qui valorise les examens authentiques et exempts de reproches, plutôt que les exercices de cases à cocher, de conformité ou d’emprunt d’expressions à la mode (en anglais), permet aux gens de donner des comptes rendus détaillés et francs sans crainte de punition ou de représailles (en anglais). Des évaluations indépendantes devraient être demandées pour chaque service afin d’assurer la transition entre les phases de prestation : de phase de découverte (en anglais) à phase alpha (en anglais) fermée, de phase alpha à phase bêta (en anglais) publique, et de phase bêta à mise en ligne (en anglais) officielle. Les ressources nécessaires devraient être mises à la disposition des équipes de prestation afin d’obtenir des évaluations indépendantes en temps opportun. Il n’est pas nécessaire que les évaluations soient compliquées; elles ne prennent habituellement que quelques heures du temps de l’équipe.
Ensuite, pour chaque service ciblé :
Désigner un seul responsable chargé de numériser ce service, de bout en bout. La responsabilité de la prestation des services dans plusieurs ministères demeure aujourd’hui diffuse, des divisions distinctes étant responsables de la technologie, des opérations, du service, de l’expérience client et des communications. Ces cloisonnements administratifs sont souvent soumis à des priorités, responsabilités et pressions divergentes qui leur sont propres. Sans responsable désigné, le travail nécessaire pour assurer la coordination entre ces cloisonnements, ainsi que pour rester aligné et concentré sur l’objectif commun a peu de chance de réussir. Pour les ministères qui peuvent compter sur un directeur du numérique ou un agent principal des services — un modèle que nous appuyons fortement —, ce bureau est probablement l’endroit idéal pour situer ces responsables et leurs équipes.
Habiliter le responsable du service. Le responsable du service ne doit pas nécessairement être un spécialiste des technologies, mais il a besoin de l’engagement de la haute direction, de même que des ressources et des pouvoirs délégués qui lui permettent de fournir un service numérique. Cela comprend tout particulièrement la capacité de former une équipe interfonctionnelle qui possède des compétences dans les domaines du développement de logiciels, de la recherche en conception, de la conception de l’expérience, des politiques, des programmes et des communications, et qui comprend un gestionnaire de produits habilité à s’approprier la vision du service, ainsi que d’autres personnes spécialisées, comme un conseiller juridique et un agent d’approvisionnement, le cas échéant.
Habiliter l’équipe de prestation des services. L’équipe doit détenir le pouvoir et l’autonomie grâce auxquels elle peut : accéder aux systèmes et aux données nécessaires; utiliser les outils de conception, de développement et de communication appropriés; établir ses propres processus, protégés des contrôles internes et externes traditionnels; offrir une prestation des services continue plutôt que diffuser un code selon un calendrier prédéterminé; et, conformément aux Normes numériques, travailler ouvertement (en anglais) dès le jour 1. L’équipe a besoin en permanence d’un accès direct et sans entraves aux utilisateurs de son service, et les besoins de ces utilisateurs doivent stimuler continuellement l’amélioration des services. Selon notre expérience, il est essentiel que l’équipe dispose de ces pouvoirs dès le début, sous forme écrite, afin que tous les membres les comprennent bien et qu’ils reçoivent le soutien de la haute direction pour surmonter les nombreuses frictions qui peuvent ralentir et entraver les progrès plus tard.
Fixer des échéances pour les indicateurs clés des progrès préliminaires. Ce sont à tout le moins la désignation d’un responsable du service, l’obtention des pouvoirs nécessaires, la constitution de l’équipe, l’amorce de la phase de découverte, la détermination des critères de résultats et la collecte de données de référence.
Déterminer les critères de résultats et recueillir des données de référence. Les Normes numériques sont un ensemble de critères utiles pour évaluer l’adoption par une équipe de pratiques modernes de conception et de prestation d’un service. L’évaluation du succès d’un service numérique requiert aussi des critères de résultats complémentaires : les utilisateurs bénéficient-ils d’un service de bout en bout convivial, rapide, inclusif, fiable, sûr et transparent? Il est également important de déterminer si les systèmes qui sous-tendent le service sont conçus pour être flexibles et interexploitables (en anglais). Ces critères de résultats doivent être fondés sur la recherche en conception et communiqués ouvertement tout au long du processus de conception et de réalisation. Les paramètres de référence du service doivent être recueillis dès le départ afin de pouvoir mesurer la valeur et l’incidence de la numérisation du service. Ces paramètres doivent indiquer, par défaut, si le service est numérique de bout en bout, ainsi que comprendre des données propres au service, comme le temps écoulé avant le premier contact ou la première réponse, le temps total écoulé avant la prestation finale du service, la satisfaction des utilisateurs et le coût d’exploitation par transaction.
Publier ouvertement et continuellement les progrès réalisés à l’égard du défi à relever. Il est important de présenter des rapports d’étape francs, exacts et publics pour établir une compréhension commune de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas, et pour veiller à ce que les équipes qui sont bloquées obtiennent l’aide dont elles ont besoin. Un tableau de bord des progrès observables pourrait être aussi simple qu’une liste de tous les services ciblés, accompagnés d’une indication précisant si l’évaluation a déjà déterminé qu’ils étaient des services à numériser de bout en bout ou non.
2. Investir dans l’élaboration de ressources et de services communs.
Pour accélérer les progrès des équipes de prestation des services, le gouvernement s’engage à leur fournir des ressources, des composantes et des services communs bien conçus qui répondent à leurs besoins de développement. À mesure que les ministères forment des équipes de services numériques, celles-ci doivent concentrer leurs efforts de développement sur les couches et les composantes de leur service qui nécessitent le plus de solutions personnalisées. Les critères de succès, les ressources d’évaluation et les tableaux de bord ne sont pas tout ce dont ces équipes requièrent du centre pour réussir.
Le gouvernement en tant que plateforme fonctionne ailleurs (en anglais). La prestation des services serait améliorée et accélérée au moyen de, par exemple : un système de conception commun qui est flexible; une infrastructure et des outils d’hébergement et de déploiement préévalués, rapides et facilement utilisables, y compris des outils de vérification de la conformité automatisés et de surveillance continue; et, ce qui est peut-être le plus important, un système de connexion commun, ainsi qu’un protocole d’identité numérique qui permet aux utilisateurs de choisir de ne pas conserver des justificatifs d’identité distincts et de vérifier leur identité séparément pour chaque service.
Ces éléments doivent être fournis par des équipes de produits spécialisées possédant les mêmes compétences en conception et en développement, ainsi que les mêmes pouvoirs et responsabilités que les équipes de prestation des services ci-dessus. Elles devraient être dirigées de façon à être responsables des besoins continus des équipes de prestation des services et à être réceptives à ces besoins. (Certains travaux du même ordre d’idées font déjà partie du mandat du SNC.) Leurs produits et services doivent être adoptés par les équipes de prestation des services des ministères, non pas comme résultat à l’application de la conformité ou de l’efficacité des coûts d’achat, mais (seulement) si des preuves démontrent qu’ils répondront mieux aux besoins des utilisateurs et des équipes de prestation des services que les solutions de rechange élaborées ou acquises par les ministères.
3. Éliminer les obstacles à la prestation des services numériques.
Un écosystème bien intentionné, mais complexe et coûteux de politiques, de processus et d’habitudes du gouvernement nuit à la prestation des services numériques. Les entreprises et les organisations qui définissent les attentes modernes en matière de produits et de services mettent sans relâche l’accent sur leurs utilisateurs (en anglais). L’accent mis sur les besoins des utilisateurs et un environnement qui favorise une amélioration continue sont deux éléments clés d’une boucle de rétroaction qui permet aux organisations de créer des services qui comblent et dépassent les attentes des gens.
Pour relever le défi de la Table, il ne suffira pas d’« ajuster les paramètres » du gouvernement. Dans le présent document, nous avons essayé de commencer avec la façon d’obtenir des résultats et d’envisager ensuite les contraintes institutionnelles, plutôt que l’inverse. Nos amis du Royaume-Uni (en anglais) et des États-Unis (en anglais) ont beaucoup écrit sur la nécessité et l’incidence de cette inversion, et c’est une des principales sources d’inspiration pour l’existence du SNC.
Les gens dans l’ensemble du gouvernement fédéral ont entrepris de s’attaquer à ces obstacles, mais d’autres progrès seraient nécessaires pour atteindre l’objectif de la Table :
Faciliter l’obtention et l’utilisation des services infonuagiques. Alors que d’autres gouvernements ont fait des progrès importants dans la transition de leurs applications et du développement de celles-ci vers l’infrastructure et les plateformes infonuagiques, l’adoption de l’informatique en nuage et la migration vers celle-ci ont été plus lentes pour une bonne partie du gouvernement du Canada. Continuer à utiliser les centres de données du gouvernement demeure le choix le plus facile ou le seul choix pour de nombreuses équipes, étant donné les incitatifs financiers, l’incertitude relative à l’approvisionnement et d’autres facteurs. (Par exemple, les services de centres de données sont généralement fournis aux ministères sans frais supplémentaires, mais les services infonuagiques doivent être payés à même les budgets ministériels.) Plusieurs offres d’infrastructures et de plateformes des fournisseurs de services infonuagiques sont meilleures, moins coûteuses, plus sûres et s’améliorent à un rythme que le gouvernement ne peut égaler. Les ministères devraient être autorisés et encouragés à les acheter et les utiliser.
Mieux harmoniser la politique des RH avec la prestation des services numériques. Les classifications d’emploi actuelles ne comprennent pas encore des compétences importantes comme la recherche en conception, la conception de services et la gestion de produits. De plus, le cadre actuel ne tient pas pleinement compte de la fluidité avec laquelle beaucoup de gens se déplacent entre ces profils (ni de la grande valeur que les équipes accordent à ce personnel). Souvent, ce cadre ne permet la promotion dans les tranches de salaire supérieures qu’aux personnes qui deviennent gestionnaires. Ainsi, on écarte parfois des praticiens très performants et inestimables, tout comme les connaissances institutionnelles qu’ils ont acquises. Enfin, les politiques et les pratiques actuelles qui regroupent les employés sur le plan organisationnel selon la classification (p. ex., les développeurs ne travaillent que dans le groupe des TI, une personne chargée des politiques ne peut que gérer du personnel de l’équipe des politiques) pourraient devoir être revues pour rendre possible la formation d’équipes multidisciplinaires qui constituent l’unité essentielle de la prestation numérique.
Veiller à ce que le personnel ait accès aux outils et aux ressources appropriés. L’un des principes fondamentaux de l’amélioration continue est l’habilitation de tous les membres de l’équipe. Cette habilitation est également un signal important pour le recrutement et le maintien en poste dans la fonction publique. Les équipes de prestation des services numériques — toutes formées de fonctionnaires, en fait — ont besoin d’avoir accès aux logiciels, aux outils en ligne et au matériel moderne qui leur permettent de faire leur meilleur travail et d’optimiser l’argent des contribuables. Cela comprend un service Internet fiable qui ne restreint pas indûment l’accès à ces outils.
Adopter et favoriser des pratiques de prestation continue. La pratique du développement et de l’exploitation (DevOps) et de la prestation continue (en anglais) sont à la base de la prestation moderne des services. De nombreux systèmes gouvernementaux ne font que des mises à jour non urgentes deux ou quatre fois par année. Les services en ligne les plus populaires que vous utilisez quotidiennement effectuent des centaines de changements chaque jour. Les équipes de prestation des services du gouvernement doivent pouvoir faire de même. À cette fin, il faut apporter des changements importants aux pratiques et aux institutions, notamment éliminer les cloisonnements entre les équipes de développement d’applications et les équipes d’infrastructure, adopter des outils automatisés d’essai et d’intégration continue, et veiller à ce que les équipes ministérielles aient pleinement accès à leur propre infrastructure de production.
Supprimer les exigences de contrôle des projets axées sur l’approche en cascade (waterfall model) qui imposent des frais généraux importants et qui minent les approches agiles en faveur du modèle d’évaluation décrit ci-dessus. Les processus régissant le financement et l’approbation des projets de TI n’ont pas été suffisamment adaptés à la façon dont les équipes de produits agiles fonctionnent et réussissent.
Élaborer d’autres moyens de financer le développement agile des services. Plutôt que de financer et d’approuver des projets entiers avant que commence la prestation itérative (et l’apprentissage), il faut créer graduellement des moyens légers et continus de financer des projets à mesure que les équipes de prestation des services entreprennent la recherche, la conception, le développement et l’amélioration continue de leurs produits.
Pour faciliter la prestation des services numériques, nous devons également faire ce qui suit :
Ne ménager aucun effort pour surmonter la réticence et la résistance constantes envers l’utilisation et la publication de codes logiciels libres, présentes malgré une politique fédérale favorable.
Rationaliser les lents processus manuels d’évaluation de la protection des renseignements personnels et de la sécurité en faveur d’une surveillance continue et d’une vérification automatisée de la conformité, dans la mesure du possible.
Investir dans le développement de compétences techniques sous-représentées qui reflètent des approches modernes de développement de logiciels et de création d’un Internet axé sur l’API.
Lever les restrictions sur les achats rapides et simples (p. ex., par carte d’achat) pour les outils logiciels en tant que services.
Si l’on ne s’attaque pas à ces obstacles, les efforts visant à adopter des méthodes de travail numériques au gouvernement demeureront considérablement entravés. L’amélioration des services numériques destinés au public ne peut se faire qu’en intégrant des méthodes numériques dans le travail quotidien des fonctionnaires.
4. Déterminer ce qui fonctionne avant de planifier les prochaines étapes.
Nous ne savons pas encore à quoi devrait ressembler la deuxième année. Le défi de la Table requiert des façons de travailler différentes de celles auxquelles le gouvernement est habitué. Établir des jalons pluriannuels trop précis maintenant ne serait pas seulement un exercice de conjecture; cela nous engagerait probablement sur de mauvaises voies, nous faisant perdre de l’argent et du temps. Un apprentissage et une adaptation rapides sont essentiels au développement des services. Nous n’en savons pas encore assez sur les possibilités et les obstacles qui se présenteront à nous. Nous ne le saurons pas avant de commencer. Il ne s’agit pas d’une partie d’échecs, mais de jardinage (en anglais). Les initiatives réussies ont parfois été le résultat d’une fragile combinaison du soutien des dirigeants, de circonstances particulières et d’efforts individuels, mais nous savons ceci : nous pouvons donner aux équipes de l’ensemble de la fonction publique les moyens de réussir à grande échelle si nous nous permettons de le faire.
Au SNC, nous sommes reconnaissants de nous associer à d’autres fonctionnaires qui se passionnent pour la prestation des services centrés sur la personne. Aider ces équipes à fournir des services, et aider les ministères à créer plus d’équipes habilitées à concevoir, à développer et à fournir des services sont des gestes gratifiants et inspirants. Nous savons qu’il ne s’agit pas d’un problème qu’une seule organisation ou qu’un seul ministère réglera; c’est un problème auquel nous devons tous nous attaquer ensemble. Nous nous réjouissons à l’idée d’avoir une excellente conversation sur la façon de donner aux fonctionnaires les moyens d’offrir un gouvernement numérique de bout en bout digne du Canada qu’il sert.
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